原標題：戶外遇險頻發(fā) 多頭管理導致責任不清

戶外運動要不要立法?如何加強管理?記者專訪中國登山協(xié)會秘書長張志堅――

政府當保姆民間是骨干

四川四姑娘山“驢友”失蹤事件已告一段落，但此事卻引起人們對戶外運動如何管理的大討論。

戶外運動要不要立法規(guī)范?政府如何有效監(jiān)管?救援遇險“驢友”，政府該掏救援費嗎?就這些問題，記者采訪了中國登山協(xié)會秘書長張志堅。

立法規(guī)范戶外運動不可行

記者：近年來，參與登山等戶外運動的人越來越多，各種險情也隨之產生，目前每年的傷亡狀況如何?

張志堅：雖然近年來，登山攀巖等運動的傷亡人數(shù)呈逐年上升的趨勢，但也要看到，其增加的幅度遠遠低于參與這些運動人員基數(shù)的增長，而且出事的絕大多數(shù)都是非正規(guī)俱樂部或者這種網(wǎng)上組隊的。不能因為幾起事件的出現(xiàn)，就對登山等戶外運動的發(fā)展持否定態(tài)度，這項運動總體來看正處于健康規(guī)范的發(fā)展中。

需要特別說明的是，與一般的旅游休閑活動不同，登山等戶外運動恰恰因為它的風險，才有其魅力。

記者：外界一直在呼吁出臺相關的法律法規(guī)對登山等戶外活動進行規(guī)范，你怎么看待?

張志堅：我認為，目前并不具備出臺相關法律文件的條件，甚至從國際上來看目前也沒有專門立法。

首先，戶外運動不是一個單獨的體育項目，而是以大自然為場地的一系列體育運動的集合，包括登山、徒步、溯溪等。法律應該是嚴密的，戶外運動的內涵和外延難以界定，這就直接導致了立法的邊界不明確。

另外，目前我國出臺的與體育相關的法律法規(guī)，更多的是以倡導、推廣某項運動項目為出發(fā)點的。就體育運動的執(zhí)法權而言，我們目前只有在體育場館、設施內才是明確的，而一旦離開特定場所便難以實現(xiàn)。

多頭管理導致責任不清

記者：對那些非正規(guī)的登山活動該怎么管?

張志堅：目前來看，很難完全管起來。首先是難以界定登山活動，許多人打著別的旗號進行登山活動，想管也難以觸及。國內登山管理辦法只賦予了我們對海拔3500米以上高山的登山管理權，至于3500米以下的，別說我們管不了，即便是讓我們管也難以兼顧。

在管理上，現(xiàn)在主要對領隊進行培訓和資質認定，勸告參與者盡量不要參與那些無組織的自發(fā)探險活動。

我們可多借鑒國際上的管理經驗。發(fā)達國家對戶外運動少有全國性、行業(yè)性的管理規(guī)章，多是采取區(qū)域性的管理體制。比如把某塊區(qū)域劃定為國家公園，然后由公園依據(jù)自身情況、因地制宜地制定區(qū)域管理規(guī)定。而按照我國現(xiàn)行的管理模式，山林是由林業(yè)、旅游等部門多頭管理，一旦出現(xiàn)問題就存在管理責任不清、處罰主體不明的情況。

救援不應全由政府埋單

記者：很多人對救援中政府應發(fā)揮的作用和救援費用分擔存在疑惑。

張志堅：就登山救援來說，應該建立起政府、社會、個人各自分擔的救援費用模式，而不應該全由政府掏腰包。尤其是對于明知故犯的“驢友”而言，個人應該承擔得更多些。政府最應該做的是，倡導建立區(qū)域性的管理體制，并多提供各種服務，比如天氣信息、出行提示等。

中國登山協(xié)會一直在倡導建立規(guī)范的救援體制，這種救援體制應該是以政府為主導、社會為基礎、志愿者為骨干。政府主導不是政府要出錢出人負責任，而是要以政府牽頭主導，為社會各個方面參與提供政策上的方便，讓各種基金會、保險公司等參與進來提供有效的服務。

在發(fā)達國家，進行戶外運動的人員需要買兩種保險，一種是人身意外險，另一種是救援險。一旦出了問題，由保險公司來賠。但目前我國登山的專業(yè)險種參保人數(shù)較少保費很高，許多保險公司覺得風險大不愿做。目前我們也在跟有關保險公司協(xié)商。

四姑娘山景區(qū)管理局：

無法可依何談監(jiān)管

在目前戶外運動規(guī)范與管理中，單就景區(qū)管理部門而言，主要擔負著對“驢友”的行走路線、人數(shù)、所需時間等進行登記與核查，以便確定行程是否符合景區(qū)的相關規(guī)定。四川省阿壩藏族自治州四姑娘山景區(qū)管理局營銷處黃處長表示，這種登記與核查很有必要，萬一出現(xiàn)迷路、遇險情況，在進行搜救時，便于確定“驢友”大致在哪一條路線附近以及人數(shù)。

黃處長認為，當前戶外探險管理中最大的問題是，缺乏明確的法律規(guī)范。對于違規(guī)戶外行為，無法可依何談去監(jiān)管，景區(qū)管理局更沒有執(zhí)法權，景區(qū)救援費用只能由自己承擔。

對于建立和完善救援管理機制的問題，黃處長表示，在救援管理體制中，景區(qū)管理部門的參與很重要。對于“驢友”在景區(qū)迷路、遇險，能夠迅速出動救援的肯定是對地形、路線情況最了解，也是離迷路、遇險的“驢友”最近的景區(qū)救援隊伍。

北京市公安消防部門：

救援沒讓“驢友”埋過單

北京市公安局消防局相關負責人接受記者采訪時說：“當‘驢友’遇險時，公安消防部隊會及時調集足夠警力和有效裝備，第一時間到場展開搜救，最大限度地保證人員生命安全。”通常情況下，搜救遇險“驢友”時，消防部隊會協(xié)同其他搜救力量，共同開展救援任務。

該負責人介紹，公安消防部隊依法擔負著公安消防保衛(wèi)任務和應對突發(fā)事件的雙重職能。截至目前，北京市公安局消防局參與的救援行動中，還沒有“驢友”自愿承擔過救援費用。目前也沒有相關法規(guī)規(guī)定被救“驢友”承擔何種責任。

另外，針對山岳救援特點，在經過日常的訓練后，會組織消防官兵進行萬米長跑、爬山、負重跑等，還會定期舉行山岳救援演習，提高官兵的自我防護能力和救援能力。

藍天救援隊：

要給民間救援組織松綁

“民間救援已經成為搶險救災、戶外遇險救援的重要力量。”就加強對登山等戶外運動的規(guī)范問題，民間救援組織――藍天救援隊隊長遠山認為要盡量少制定相關法律法規(guī)以及認證，用其他形式來規(guī)范戶外運動，比如加強景區(qū)備案、完善戶外平臺上的出行信息、增加新人的戶外運動基礎培訓、戶外人群的安全培訓等。

在救援管理體制中，政府應起主導地位，而民間救援組織起到輔助和補充作用。政府部門要完善管理機制，本著生命第一的原則，讓民間專業(yè)救援組織及時參與搜救。另外，遠山表示，出動戶外救援需建立分級響應機制，根據(jù)情況和分級要求，確定參與救援的人力、物力和財力。

北京大學山鷹社：

有備而來方能保證安全

對于“驢友”頻頻遇險，北京大學山鷹社前任社長王正認為，出行的“驢友”們大多在網(wǎng)上結伴而成，在專業(yè)性以及信息量上有所缺乏，在很大程度上沒有意識到出行的危險性，也缺少必要的緊急預案。

作為一支專業(yè)的登山團隊，北京大學山鷹社有著一套完善嚴謹?shù)陌踩Ｕ蠙C制。為保證登山活動的安全，山鷹社每年寒假都會在京郊進行冬訓，幫助山鷹社員獲得基本的冰雪環(huán)境中的活動能力，學習必要的冰雪技術和器械操作知識。

山鷹社還有著縝密而別具特色的申請和準備流程。從選山、答辯到選拔隊員，一系列科學程序在最大程度上保證安全。能夠最終進入備選名單的山峰往往是適合當年攀登、難度適中和適合社員們攀登的山峰，并盡量減少雪崩等不可控因素。在抵達目的地后，社團也會第一時間和當?shù)氐巧絽f(xié)會取得聯(lián)系、溝通并進行信息報備。

近年來我國戶外運動事故一覽

時間：2011年8月20日

地點：江西瑞昌

7名“驢友”在瑞昌市橫港鎮(zhèn)一溶洞探險遇困，6人安全獲救，1人遇難。

時間：2010年12月12日

地點：安徽黃山

18名復旦大學“驢友”在黃山迷路遇險，全部獲救，民警張寧海在營救中遇難。

時間：2010年7月17日

地點：浙江銅鈴山

27名上海“驢友”、30名浙江“驢友”在浙江文成縣銅鈴山因暴雨被困，56人獲救，1人遇難。

時間：2009年8月15日

地點：浙江爐西峽

18名上海“驢友”穿越浙江景寧爐西峽時發(fā)生意外，3名“驢友”被山洪沖走。

時間：2009年7月11日

地點：重慶潭獐峽

35名“驢友”在重慶潭獐峽流域遇山洪暴發(fā)，19人遇難，16人獲救，被稱為“中國戶外活動史上最大災難”。

時間：2008年8月1日

地點：廣西大明山

23名“驢友”在南寧大明山遇山洪，其中8人被洪水沖走。5名“驢友”獲救，3人遇難。(記者梁昌杰潘俊強)